近年来“棚改”已经基本完成其阶段性历史任务，“旧改”逐步接替“棚改”上升到了国家经济政策层面，并被作为下一步拉动投资、带动消费的重点政策工具在全国范围内推广。“旧改”即城镇老旧小区改造，今年4月份国务院常务会议再次指出“加大实施城镇老旧小区改造力度”，并延续2019年12月份中央经济工作会议精神，决定“严控棚改范围，做好城镇老旧小区改造工作”。本文将就城镇老旧小区改造相关政策背景进行梳理，并对政府、社会资本和公众方参与旧改项目的投融资模式进行分析和探讨。
一、旧改项目特点和政策梳理
“旧改”不同于“棚改”，“旧改”是对城镇原有老旧小区基础设施进行修缮提质、更新改造并按需配套公共服务设施。“旧改”不拆除原有建筑物及设施，不搬迁原住居民，不涉及土地一级开发和二级开发，也不改变建筑物使用功能和土地权属。因此“旧改”的推广可以有效防止城市大拆大建，降低城市更新成本；同时更好地保护原有城镇风貌和民俗文化，推动城市片区差异化发展。
根据相关部门的估算，初步统计全国老旧小区近16万个，涉及居民超过4200万户，建筑面积约40亿平方米；初步估算城镇老旧小区改造投资总额高达4万亿元，按照5年的改造期，每年可新增投资约8000亿元。不同于棚改项目由政府主导、投资为主的方式，城镇老旧小区改造项目采用“菜单化”户户定制的改造方式，通过财政预算内资金支持、居民个人承担、单位出资、引入社会资本方等多元化投融资方式共同筹集改造资金。这种方式既可以促增长、惠民生，又可以刺激居民内需、带动社区消费。
“旧改”并不是一个全新的概念，自2000年起全国各地就开始探索并实施城镇老旧小区的改造工作，旧改整体政策也朝着更具指导性和可落地性的逻辑演变。近年来相关政策逐步明确城镇老旧小区改造范围和改造内容，突出了中央财政资金的支持引导作用，并强调拓宽多元投融资渠道，旨在建立健全旧改社区后续的长效物业管理机制。
近三年来，城镇老旧小区改造主要政策及会议内容梳理如下：
二、旧改项目的投融资模式
目前，城镇老旧小区改造项目的资金来源主要包括：①政府财政支出，即旧改项目中央预算内财政专项资金、市、区（县）两级财政按比例出资资金；②居民自筹资金；③小区原产权单位出资资金，包括小区“三供一业”分离移交改造资金等；④市政专营单位出资资金，包括水、电、气、暖、通信地下管网改造、线路路理资金等。
由于旧改项目一般投资额度较大，上述资金难以完全覆盖，加上投资内容兼具系统性和多样性，因此也给予了金融机构、建筑企业、物业管理企业以及其他相关行业单位参与其中的发挥空间。旧改项目的资金缺口既可以由政府主导进行筹措，也可以引入社会资本方完成投融资并负责后续的管理和维护，一般采取的投融资模式有：
（一）打包操作模式
老旧小区改造项目一般比较分散，单体规模不大，可以按照旧改改造内容和类型拆分后同周边棚改、旧城改造类项目结合，或者整体打包进棚改、旧城改造类项目中一起操作。通过棚改、旧城改造类项目的承接主体进行整体商业化运作，其融资渠道较为广泛，未来收益稳定，基本可以覆盖老旧小区改造的成本。而且打包结合运作也有利于统一规划建设，统一部署，还可以整合土地资源，减少公建设施的重复建设，提高土地利用效率。但是该种模式只停留在前期改造投融资层面，没有有效考虑后续旧改/棚改社区的物业管理、居民消费现金流实现等问题。该种模式可以借鉴的案例有深圳市城市更新项目、广东省“三旧”改造项目。
（二）发行专项债模式
财政部近期明确，专项债投向新增城镇老旧小区改造领域，目前已有安徽省、山东省发行的市政基础设施专项债券案例。其中，山东省潍坊市安丘水质提升及老旧小区供水设施改造项目总投资6.024亿元，发行专项债额度2亿元；安徽省铜陵市老旧小区改造示范项目-铜关区老旧小区雨污分流提质改造项目总投资3.65亿元，发行专项债额度2亿元。上述旧改专项债项目发行债券额度共计约4亿元，但与超万亿元的总体发行量相比，规模依然很小。
同时，这两个用于旧改的专项债的债券本息偿付较为依赖土地出让收入、财政补贴等，旧改项目本身形成的经营性收入及现金流有限，融资需求基本靠专项债满足，并未撬动太多市场化融资。项目发债额度也是按照地方专项债务限额进行管理和分配，无法完全将项目本身投资额度和实际融资需求进行匹配。
（三）采用PPP模式
旧改项目采取PPP模式进行操作，重点在于引入社会资本共担旧改改造资金的同时，由社会资本参与旧改社区后续的运营管理，有利于建立起长效社区管理机制和收费体系，并更好地响应国家相关政策的号召。如以PPP模式实施旧改项目，在社会资本方提供小区物业管理服务的基础上，可充分挖掘旧改项目本身的使用者付费来源，必要时由政府方协调提供与旧改项目相关的配套经营性资源进行整体操作。相关使用者付费来源和配套资源分析如下：
（1）基础物业管理服务和附加服务收费。旧改社区业主群体相对稳定，物业管理项目公司可在相关法规允许的范围内，建立起社区多方沟通机制，深入调研社区业主的消费需求和消费结构，在提供社区设施维护、安保服务、绿化管理等基础物业服务之外，还可以针对特定业主人群开展家政服务、维修安装、代买代卖、社区医疗、老人陪护、餐饮小饭桌等相关便民服务，积极拓展社区物业服务的附加价值和衍生价值。
（2）在旧改项目物业管理区域内设置特许经营激励。由社会资本方与政府主管部门签订特许经营协议，由社会资本方盘活旧改项目社区内闲置的经营性资源，比如可将物业管理区域内的广告发布权、便民服务亭设置和经营权、停车场（充电桩）收费权、物流自提设施场地租赁收费权等特许经营权赋予社会资本方，以弥补其物业收费不足。
（3）配套旧改项目相关的经营性项目，做好资金平衡。在符合城市总体规划的基础上，配置与旧改运营内容实质关联的经营性项目，比如考虑打包与旧改小区直接相关的供电、供水、供热、供气、停车、污水与垃圾处理等有稳定现金流收入的基础设施项目，以增加项目整体收益并进一步满足社区居民的生活内需，同时可以释放未来社区居民的消费动力。
三、旧改PPP项目的相关案例
湖南省湘西州吉首市城区、小区综合改造及物业管理PPP项目于2017年由吉首市住房和城乡建设局发起，同年开工建设，项目总投资6.3亿元。项目针对吉首市四个主要老旧城区片区进行提质改造，在保护原有苗族、土家族等少数民族建筑风貌的基础上，项目主要建设内容包括老旧城区片区道路提质改造、绿化亮化、雨污管网改造、房屋立面改造、社区综合服务平台建设等，以及新建社区附属学校、电力配套设施等。
项目采取可行性缺口补助模式，在财政提供部分运营补贴的基础上，项目通过物业管理费收入、停车位收入、小区道路沿线停车场经营权出租收入、小区广告位经营权出租收入以及配套公共服务设施运营服务收入等来实现社会资本整体投融资和项目运维的合理回报。目前，该项目城区片区综合改造、片区附属公共设施等主要工程已经基本建设完工。
三、结语
在政策红利的陆续释放下，城镇老旧小区改造是使老城区焕发新生机的有效手段，它并非单纯的造城运动或商业开发活动，而是在融入对产业需求的理解和人文关怀的基础上实现城市可持续发展的创造性活动。同时，旧改项目采取PPP模式，或者专项债与PPP结合的模式，可以更好地建立起政企长效合作机制，发挥各方资源及能力优势，以协力解决旧改项目实施过程中遇到的项目投融资建设问题以及后续综合物业管理等一系列难题。
xc
发布日期：2020-06-29 
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