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重大社会事项社会稳定风险评估初探

时间:2016-01-19 07:19:00     点击:508


中国社会在加快现代化发展的进程中,在提供很多发展机会的同时,也在改变着原有的社会结构、利益关系。由于体制、机制的不合理和不完备,以及公众对政府决策公平、合理性的质疑等因素,可能会衍生出各类社会稳定风险。我国已经进入了新型的风险社会,需要我们在进行工程建设,或在重大社会事项决策前,认真有效地开展社会稳定风险评估工作,客观面对风险,并寻求防范和化解风险的措施和办法。

国家发展改革委印发的《国家发展改革委重大固定资产投资项目社会稳定风险分析暂行办法的通知》(发改投资[2012]2492号)文件,建立和规范了重大固定资产投资项目社会稳定风险评估机制。当今在我国深化改革、加快发展经济的过程中,我们不应仅仅就重大建设项目开展社会稳定风险评估,而忽视重大社会事项决策所涉及的社会稳定风险问题。

重大社会事项的范畴

重大社会事项是指关系人民群众切身利益且涉及面广、容易引发社会稳定问题的重大决策事项,涉及民生问题的重大决策、改革改制、重大政策调整等,重大社会事项涉及的范围主要有:

①人民群众普遍关心的涉及民生问题的政策、文件的制定或修改;

②涉及征地拆迁、农民负担等方面的事项;

③关系相当数量群众切身利益的企事业重大改革、改制或重组;

④涉及民生的政策性收费、定价和政府对行业管理政策的调整等。

重大社会事项社会稳定风险评估的必要性

重大社会事项的社会稳定风险在导致社会冲突、危及社会稳定和社会秩序方面具有不确定性、扩散性以及连锁性的负面效应。

群体性事件是重大社会事项和决策推出时比较容易发生的问题。从群体性事件爆发的时段看,多发生在重大决策、重要政策的出台实施、重大改革举措的推出、重点工程建设项目开工等时段。中共中央办公厅、国务院办公厅《关于建立健全重大决策社会稳定风险评估机制的指导意见》(中办发【2012】2号)文,对推进重大社会事项社会稳定风险评估机制提供了依据。

随着经济社会的发展,利益格局调整速度加快,利益分化程度不断加大,一系列重大决策相继出台,一系列重大社会事项相继实施,对地区经济、环境及社会发展等方面均产生较大的影响,发展过程中必然会发生各种利益冲突,社会各方利益诉求也会日益复杂多元。为规避社会风险,重大社会事项在决策前,需要科学进行社会稳定风险评估,将其评估结果有效地运用于重大社会事项和决策,使决策过程更加透明,决策结果更加科学,有效防止因决策失误给社会稳定留下隐患,预防和减少矛盾的发生。为保持社会和谐稳定,进一步发挥重大社会事项社会稳定风险评估制度的作用,是进入风险社会后实现社会经济协调发展的重要保障和必然要求。

社会调查是重大社会事项社会稳定风险识别的重要基础

实施重大社会事项社会稳定风险工作的程序概括为:

①确定评估事项,制定评估预案。

②广泛研究、调查论证,准确识别风险。

③制定维稳预案,形成评估报告。

④备案管理,政府明确维稳实施责任主体及协作部门与单位。

⑤全程跟踪实施,动态调整对策措施,实现维稳目标。

重大社会事项社会稳定风险评估的关键是要准确识别风险,之后才能有针对性地制定有效的防范和化解措施,以保证决策在低风险状态平稳进行。因此,社会调查是重大社会事项社会稳定风险识别的基础。

重大社会事项决策的出台与推行能否顺利,取决于群体利益相关者对决策的认同和支持程度。只有深入社会调查,才能了解和区分各阶层民众对决策草案的民心、民意、态度,掌握他的关切度、意愿、诉求。对研判决策实施的可能性、可行性以及实施的条件、时机和后续对社会影响的程度、配套措施的有效性等做出科学的预测。

社会调查是风险分析的基础工作,同时也是风险识别、风险估计、风险等级判断和制定风险防范和化解措施的基础。在风险调查的基础上,针对重大社会事项或决策的特点,综合运用相关知识和风险分析方法,发现、列举风险因素。因此,风险识别应建立在社会调查的基础上。只有建立在扎实的社会调查基础上,才能对重大社会事项所涉及的社会稳定风险进行全面、准确的梳理,为准确的识别风险因素提供全面客观的第一手资料。

(1)调查内容

①决策的合法性;

②当地社会状况及经济发展现状,以及决策实施可能对当地社会、经济的影响;

③民众、利益相关者对决策实施的意见和诉求;

④政府及其有关部门、基层政府和基层组织、社会团体的态度;

⑤媒体对决策实施的态度;

⑥同类或相关决策曾引发的社会稳定风险。

(2)调查范围

凡决策涉及到的民众、利益相关者都需纳入调查范围。可以按照利益相关者的构成进行分类调查。

(3)调查方式和方法

通过新闻媒介(包括互联网)采取公示、公告、听证会等方式向全体民众公开,广泛征求群众意见。

分类调查采取问卷调查、实地观察、走访群众、召开座谈会等多种方式和方法进行调查。

通过公众参与、专家咨询、了解媒体舆情反应等,以及征求相关部门和社会有关方面的意见和建议,收集整理相关信息,查找出可能引发社会不稳定的风险点、易引发矛盾的特定群体,初步识别主要风险因素。

对可能引发的矛盾冲突的概率、负面影响程度和可能涉及的人员数量、范围进行初步统计,在必要时还需进行区别于最初调查样本的补充调查。对于补充调查进行再度统计后,与最初调查样本一同提交专家座谈会讨论,以求得科学、全面、客观的风险分析研判意见。

重大社会事项评估应注意的问题

重大社会事项的社会稳定风险与重大建设项目的社会稳定风险相比,隐性多、显性少,动态多、静态少,关联性强、单一性少,群体性强、个体性少,历史与现实矛盾交叉性强等特点。根据重大社会事项的上述特征,在评估中应注意如下问题:

(1)动态性

关于重大社会事项的风险研究,应当侧重于重大社会事项决策推出的时机性及其适宜性。因为重大社会事项具有动态性特别,它不是一成不变的,而是随着各方面情况的发展变化而不断变化的。这是由客观情况的动态性和事物重要程度的发展变化所决定的。比如即便在同一个地方,有的事项在某个阶段是重大社会事项,而在另一个阶段就不一定是重大社会事项。

(2)全局性

重大社会事项具有全局性,因为重大社会事项是关系到本行政区域内全局的、根本的、较为长远的问题。“全局”是指问题涉及的空间范畴;“长远”指问题涉及的时间范畴;“根本”是问题的重要程度。所以,不能仅从重大社会事项本身研究,还应从全局去考虑与该重大社会事项相关联的连带问题。

(3)群体性

重大社会事项的风险特征具有群体性强的特点,是因为群体对利益、诉求的关注方向基本一致。由于决策会不同程度地触及区域范围内数量众多的百姓的利益,有时还关系公民、法人和其他组织等基本权益的问题。如:供电、燃气、自来水价格上调等,所涉及的利益相关群体就是该行政区域全体市民,对于这类风险应当特别审慎处置。

(4)不可逆性

重大社会事项或决策有别于建设项目,建设项目如果涉及到推进受阻,那么可通过修改方案、资金投入加大等方法和途径加以改变;而重大社会事项决策一经推出,将造成长期或永久性的影响,这种影响是不可逆的。

比如某些重大决策,一旦施行一般短期内不会废止,如果造成不利影响,该影响也将一定时间内长期存在,对相关者利益的影响也更为广泛和深远。比如各种民生产品价格上调的问题,随着物价上涨,经过一定时期出租车、燃气、自来水等价格调整是必然的,那么什么方案是合理的?新方案如何顺利渡过风险期?相关政策配套措施如何跟进,地方法规出台、程序等,这不仅是涉及单一的价格平衡和各利益相关方矛盾纠葛问题,还涉及到上下游间的联动效能,考验着政府执政水平和公信力,也将长期影响着地方的社会稳定。

所以,风险评估要认真研究决策的风险程度、实施的基本条件、配套的相关政策与措施、推出的时机等。

(5)隐性影响特征

重大建设项目的社会稳定风险评估是在建设地点、范围、建设内容、建设规模、建设期都已经明确的前提下开展的,具有主要利益相关者所关切的范围确定及诉求明显的特征。相对来说,重大社会事项的社会影响,在于随着决策的实施和运行,将产生的社会影响效果。这个效果是隐性的,即由决策推行而产生的一些社会影响和效应,是更深层次的潜在影响。因此,重大社会事项或决策,其社会影响的范围和程度多是看不见、摸不着的,具有隐性影响特征。

过去,重大社会事项或决策推行可能产生的负面社会影响通常以行政化手段等进行干预处理,反而加剧或遗留下历史矛盾,因而催生了社会不稳定因素,对地方的社会稳定是不利的。

(6)处理难度大

调查显示,在重大社会事项推行前或推行过程中发生的群体性集访事件在上访事件中占了较大比例,而且往往因为涉及群众人数众多、利益高度一致、组织化程度相对较高等原因,因

此处理难度较大。群众要求的合理性与反映形式的违法性相互交织,政府部门处置工作稍有不慎,容易引发群体性对抗行为,甚至发展成为集体越级上访、阻挠施行、毁坏公私财产等恶性群体性事件。所以,需要建立对重大社会事项社会稳定风险评估机制,从稳评专业的角度去研究,为政府提供决策参考尤为必要。

开展重大社会事项稳评的体会

(1)评估方法与理论

科学地运用重大社会事项社会稳定风险评估方法,是开展重大社会事项社会稳定风险评估的重要保证。重大社会事项社会稳定风险评估方法应根据事项和决策的特点选择定性、定量和综合评估方法。目前我们常用的风险理论可以指导我们的评估实践。在全面系统的社会风险分析基础上,具体问题具体分析,综合运用各种风险评估方法,将定量分析与定性分析相结合,因地制宜,切实增强评估的科学性、可行性、权威性。

(2)不可忽视弱势群体

在稳评实践中我们感知,重大决策事项在实施运行过程中,在重视主要利益相关者诉求的同时,同样不可忽视的是社会弱势群体,应重点关注和倾听他们的利益诉求和心声。所谓弱势群体,是指由于个人和社会资源的匮乏或社会结构和政策的缺陷,处于经济贫困、文化排斥和权力边缘的社会底层群体。如果弱势群体的利益诉求被关注、被倾听,甚而得以解决,那么,重大事项或决策在推行过程中,发生社会稳定风险的可能性将减少。因此,开展重大社会事项社会稳定风险研究,对重大决策是否会对相关利益群体,尤其是弱势群体的生存保障构成影响、是否会引起社会分配不公、是否影响到公众的社会心理感受等不同方面应进行重点评估。

(3)注重与相关管理部门沟通

在社会稳定风险评估过程中,应征求重大行政决策涉及领域的相应行业管理部门的意见。相应管理部门对其管理的领域都比较熟悉和了解,也可以说是各自所在领域的专家和权威。另外,从某种角度说,在某些项目中,相应管理部门也是间接的利益相

关方。因此,与之沟通与协调也更有其必要性。在重大事项稳评过程中,可以与维稳办、信访办等部门进行沟通,因这些部门在日常的行政管理工作当中,掌握的相关信息比较多。比如:信访部门,在日常接待信访事件时,对决策事项涉及到的某些敏感问题已经有所了解,而且通过长期的工作,在处理这类事件上,也会积累一定的经验。把其相关经验和资料与稳评实践相融合,可以起到事半功倍的效果。

(4)重大社会事项社会稳定风险评估应纳入政府决策程序

重大建设项目从国家层面确立了社会稳定风险评估机制,为科学、民主、依法决策,预防和化解社会矛盾起到了重要保障作用。有必要把重大社会事项社会稳定风险评估纳入政府决策程序,在重大社会事项决策之前进行社会稳定风险评估,以保证重大社会事项决策的科学性、民主性,依法决策,预防和化解社会矛盾,并建议加强风险的动态跟踪监测,确保决策目标的实现。