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物有所值评价(VFM)和财政承受能力评价(FAA)研究

时间:2016-05-12 11:13:52     点击:898

从目前的实践来看,物有所值评价(VFM财政承受能力评价(FAA大多由地方政府行业主管部门聘请的咨询机构编写完成。有专家表示,物有所值评估及财政可承受力评价,实际上就是PPP的可行性研究,而且应该由综合部门如发展改革委、财政在一个区域/一级财政的层面上根据项目重要性、优先度以及一定时期内的财政承受力总盘子进行综合权衡及取舍。

揭开物有所值评价的神秘面纱

目前,在我国社会各界眼中,PPP项目开展物有所值评价似乎蒙着一层神秘的“面纱”——普遍认为物有所值评价是PPP项目所特有的一种新的项目评价方法,高不可攀。而只要做好了物有所值评价,我国PPP项目运作的质量就可以搞上去。因此,提高物有所值评价的质量,就抓住了搞好PPP项目的牛鼻子。

但实际上,对于如何开展物有所值评价,大家普遍缺乏相关知识。于是就请教国际专家,引入大量自己都说不清楚的所谓新概念,如竞争性调整中立成本等。这些概念从外文翻译过来,许多专家本身并没有搞清其真实内涵,就以一种虔诚的心态给大家讲授,结果是越讲越糊涂,最终可以说是人为地给物有所值评价披上一层神秘的外衣。

其实,从理论上讲,PPP项目的物有所值评价属于经济分析的范畴,财政承受能力评价属于财务分析的范畴。这些概念在我国并不算陌生,因为这在我国已经研究和应用了至少30年。

20世纪80年代初,随着我国的改革开放,我国开始学习借鉴国际可行性研究和项目评价的经验,尤其是学习英国等西方发达国家以及世界银行等国际组织的先进经验,构建我国的建设项目经济评价方法体系。从2014年起,我国政府大力推进PPP模式以来,借鉴国外经验,我国也对实施PPP项目设定了一些条件。

财政部出台的《政府和社会资本合作模式操作指南》就规定,财政部门要会同行业主管部门开展物有所值评价(VFM)工作,对部分政府付费或政府补贴项目开展财政承受能力评价;通过物有所值评价和财政承受能力论证(FAA)的项目,可进行项目准备。

VFM分析包括两个部分,一是判断项目本身在经济上是否可行的经济费用效益分析和经济费用效果分析,二是在判断项目具有经济合理性的前提下,对项目采用PFI(私人融资活动)模式和不采用PFI的传统模式,哪种政府采购模式更合算的VFM分析。

对于VFM分析中的PSC方法(通过对PPP项目的全生命周期内政府支出净成本现值和政府传统采购模式的净成本现值进行比较然后得出结论),本质上就是在政府采购决策中所使用的经济费用效果分析(CEA)方法。因此,VFM评价与我国持续研究30多年的建设项目经济评价方法是一脉相承的,并无特别之处。

两个评价与项目立项的先后关系

近来,如何处理两个评价与可行性研究的关系、项目立项与两个评价的先后顺序、在何时进行社会资本的招标是困惑实操者的常见问题。

一个项目要不要建,有没有必要建,要建成什么样的规模,要什么样的技术方案,这些问题必须要通过项目的立项来解决。而不是在没有立项的情况下,社会投资方就出一个方案。如果到最后期,政府方认为这个项目没有相应的建设必要性以及建设规模的合理性,那么所有的工作都会前功尽弃。轻则项目方案要做轻微的调整,重则这个项目根本就不存在,而是地方政府招了一个违法项目。

因此,一个PPP项目通顺的建设流程,必须是财政部门规定的PPP流程与基本建设程序相衔接。要在项目立项的基础之上,再开展物有所值和财产项目评价、再去开展后期的招商工作。也就是说,这个项目首先有一个立法的基础,它是政府方要去推进的一个项目。

不过,在目前没有法律法规明确规定的情况下,各地对于PPP项目流程确有不同的处理方法。在四川省,很多项目是在进行了前期可行性研究和两个评价之后,先不立项,而是先把投资人招进来,由项目公司进行立项。按照中国现有的立项制度规定是由项目业主申请立项,直接由项目公司申请可以省去之后再做变更的繁琐手续。另一个优点在于社会资本可以对政府前期设计文件进行核查,扣除掉其中的水分。因此,在目前法律缺失以及部门规章和地方法规并不是完全一致的情况下,这也是一种可行的流程。

VFM回归可行性研究

公共项目的经济费用效益分析、费用效果分析及公共部门的财务现金流量分析,包括采用PPP模式及不采用PPP模式的多方案比选,显然都属于公共项目可行性研究的重要内容。我国当前存在一种很严重的PPP项目的可行性论证与正常的建设项目可行性研究进行分割的情况。

 PPP项目咨询中的实施方案编制、财务测算、物有所值评价、财务可负担性评价(财政承受能力论证),都是可行性研究的重要组成部分。由于当前我国出现不正常的PPP热,突然出现大量不具备工程咨询基本能力的PPP项目咨询机构,所完成的PPP咨询成果质量非常不理想,不利于我国PPP事业健康发展。

PPP项目的可行性研究与一般工程建设项目的可行性研究在具体内容、工作程序、评价标准等方面没有特殊的区别,尤其是在项目选址、设备选型、工程方案选择、工艺流程、节能、环保、资源利用、社会评价等领域所使用的方法和标准基本相同。

但是,由于PPP项目主要适用于基础设施和社会事业等领域在财务评价、经济分析和风险分析等方面有其独特特点。PPP项目可行性论证各项内容相互关联,形成有机整体。PPP实施方案的优化,强调工程技术、运营模式、融资方案等各种要素的优化组合。

PPP项目的专业咨询中,如果离开对工程项目进行充分、扎实、科学的专业论证,所提出的PPP实施方案和法律文件的起草将缺乏基础,并为PPP项目的实施埋下隐患。事实证明,仅拥有商务和财务专家,是做不好PPP专业咨询的。

因此,越来越多的PPP项目实施单位已经充分意识到,PPP项目的商务咨询、财务咨询和法律咨询,必须建立在扎实可靠的可行性论证基础之上。因此,在未来的PPP项目咨询中,拥有强大的专业实力、人才结构比较完整的大型综合性工程咨询机构将发挥骨干和主流作用。

结语

不得不承认的是,我国过去的可行性研究绝大多数流于形式,为求可批性、戏说可行性的现象时有发生,对科学决策的贡献很低。举例而言,个别可研报告对非常重要的建设条件分析不到位,会导致对项目建设面临的重要问题或障碍揭示不充分,从而对信贷评审工作的准确性带来直接影响。如某电站项目建设中发现,由于航道清淤难度大,导致船舶无法驶入,大型设备、原料暂无法运输,一定程度给项目工期带来影响。但可研报告在项目建设可行性方面未提示有关风险及应对措施。

综上所述,应将VFM等分析论证工作重新纳入可行性研究的系统框架中,并需要完善我国可行性研究的理论方法体系,使得作为获得政府审批"闯关工具"的可行性研究彻底脱骨换胎,全面提升可行性研究水平,使其真正作为科学决策的重要工具。PPP项目存在风险分担问题,对风险的量化分析也很复杂,这就决定了PPP项目经济分析的特殊性,亟待加强相关研究。


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