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PPP模式这么火,这些问题你应该知道!

时间:2016-07-04 11:35:20     点击:303

什么是PPP模式?
  提起PPP模式,或许大家会觉得有些陌生。但提到国家体育馆“鸟巢”,可能大家就会比较熟悉了,“鸟巢”就是中国实行PPP模式的体育馆。其实,由于涉及到交通、保障房建设、科教文卫等方方面面,严格来说PPP模式关系到每一个人的生活。

  那么,究竟什么是PPP模式?PPP模式,即政府和社会资本合作(Public-PrivatePartnership,PPP)模式,是政府与社会资本基于各自优势建立的一种长期合作关系。国务院办公厅转发财政部发展改革委、人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见》的通知(国办发〔2015〕42号)文中给出了PPP最新定义:“政府和社会资本合作模式是公共服务供给机制的重大创新,即政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本,双方按照平等协商原则订立合同,明确责权利关系,由社会资本提供公共服务,政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价,保证社会资本获得合理收益。政府和社会资本合作模式有利于实现公共利益最大化。


PPP模式有哪些典型特点?
  中央力推、地方热捧、各路资本纷纷摩拳擦掌,PPP模式很火热。当前PPP模式可应用领域非常广泛,包括能源、交通、环保、农林、科技、保障房建设、科教文卫等。它具有三个核心价值:一是伙伴关系;二是利益共享;三是风险共担。PPP模式的典型特点主要有:贸易结构的复杂性;交易主体的非对称性;投资回报的新颖性;交易周期的漫长性。

  引入PPP模式是今后公共服务领域进行投融资方式的趋势,它有助于转换政府职能、减少财政支出压力、促进投资主体多元化、提供高质量服务等。可以说,PPP模式具有多重正面效应。


政府参与PPP应注意哪些问题?
  看到有利的一面,也要看到风险。尽管PPP模式拥有众多益处,也得到各个层面的政策支持,但目前也面临着一些法律困境。
  具体而言,曾耀林认为政府参与PPP模式应注意5个方面的问题:
  一是签订有关合同时应注意的问题。主要体现在以下几个方面:
  首先,政府与社会资本合作的法律性质。其法律性质是民事行为还是行政行为?签订的协议是民事合同还是行政合同?在实践中存在不同的意见。
  其次,项目合作合同的风险防范。PPP项目前期的合同文本成果从法律上讲含有预约的性质。预约合同也是独立的合同,其带来的法律后果要受到违约责任的追究。
  再次,项目实施合同的风险防范。因PPP模式主要运用于基础设施建设,不可避免地会产生许多建设工程合同纠纷。
  二是社会资本选择应注意的问题。在政府采购方式中,除了公开招标这种主要方式以外,还包括竞争性谈判、单一来源采购、询价及国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式。这就存在招投标方式并不适合PPP项目的充分谈判需要等问题。
  三是PPP模式下政府配置土地资源应注意的问题。如果PPP项目是营利性的,依照现有规定土地配置上会有两种可能:一种是招拍挂方式不一定能保证项目公司获得土地使用权;另一种是即使获得,招拍挂方式将提高项目公司的土地使用成本,最终成本可能转嫁到政府或使用者身上。
  四是PPP模式下政府出资应注意的问题。在PPP模式下,政府提供的资产支持是对过去政府投资、财政补贴等传统方式的一种变革,其本身并不以追求投资回报为目的,而是为了寻求一种更高效的财政资金使用方式。尽管如此,政策毕竟允许的是有限损失,该限度在何种程度为合理范围是应注意的问题。
  五是PPP模式下政府实施财政补贴应注意的问题。在有关PPP模式的各个文件中,对如何补贴、决定补贴的主体和程序规定并不明确。

如何防范和解决PPP模式的法律风险?
  对于PPP模式涉及到的5个方面法律困境,从风险防范的角度看
  一是在签订有关合同时,政府一定要厘清合作的内容和方式;在签订法律文本时,应慎重审查文书的内容,既有必要直接设置违约条款加大对社会资本部门的约束力度,也要避免盲目、轻易、简单的招商引资;要严格按照项目合作合同约定,不主动、不越位介入到项目实施合同中。
  二是在社会资本的选择上,PPP项目的社会资本方选择应坚持以公开招标选择为原则,除非符合法定的邀请招标、竞争性谈判(磋商)、单一来源采购的条件。
  三是以作价出资方式来解决PPP项目经营性土地配置。国有平台公司按照政府与社会资本方的授权协议约定,不参与PPP项目运营期间的收益分享,但保留对资产的处置收益权。
  四是在政府出资方面,需要政府决策时作出明确的制度安排,便于避免陷入玩忽职守或滥用职权的风险。

  五是PPP模式下政府实施财政补贴面临现实困境,在具体的实施中,亟待政府对此作出相应的回应和改变。


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