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PPP:成功合作的十大基本准则

时间:2016-07-05 11:19:11     点击:1334

PPP合作
一、合作平等准则
  合作平等准则是面向于公私合作双方的最基本准则。具有全面共识的公共和私营合作伙伴关系是PPP合作项目能够成功顺利完成的首要基础。在项目伊始,双方要明确各自责任,同时在项目进行时,也要如期完成各自的义务。

  政府方的职责
  政府方主要指以发展PPP为目的的提供公共服务项目的主要机构,主要包括省部级别的主管机构,如财政部,商务部,发改委等。同时,也包括地方政府以及直属财政和市政发展部门。这些部门需要尽可能创造和及时更新可发展项目,为私营企业创造参与公共服务的机会。此外,公共部门必须确定发展目标,规划和可使用能源总量,规范政府承诺和重点项目激励标准。最终让私营企业明确在PPP项目中发展机遇的真实合理范围。

  政府方的主要责任有以下几点:
  首先,在PPP的早期阶段,政府部门应对合作伙伴的整体实体能力进行评估,确保私营企业可以成为有实力有经验的长期合作伙伴关系。同时需创建独立机构来维护有关PPP项目的伙伴关系。在项目进行中,需要提供一到两名项目顾问,确保项目不会影响到当地经济、社会、环境和资源等方面的平衡稳定发展。
  其次,政府部门应该创建一个项目统筹规划,包括合作双方的机遇,目标,挑战以及最终项目服务的目标结果。最为重要的是,要平衡公共大众长期广泛的利益和基础资源的使用。所以,在向私营企业发出项目邀约前,应完成一下几个基础方面的分析和规划:土地整合和所有权划分,开发地环境分析,市场需求和财务可行性分析,项目投资、开发、以及设施操作等。另外,要有相关的建筑、投资和合同等法律法规的支持,以消除潜在的障碍,来保障长期有效的合作伙伴关系。
  最后,根据前期调研情况,制定宣传方案,发展战略目标和预期工作时间表。在PPP项目中,公共部门工作的难点是,如何解决项目合作方和土地监管者双重身份的困境。
  私营企业方的职责
  私营企业方的主要职责在于定时定量的对自身实体资源和政府方资源进行详细的评估:
  首先,在项目规划前期,私营企业方必须能够保证有足够的资金和技术资源来承载长期的PPP合作项目。要对PPP合作项目有足够的认知和共识(并非短期可得回报的盈利项目)。同时,私营企业必须遵守在招投标过程中保持公开透明原则,以保证对所有参与者的公平公正。
  其次,根据项目目标建立可行性研究报告。开发者需要针对项目资源对企业进行内部资源评估,比如,可使用的资金、员工总量,风险评估,潜在的交易结构(项目是否适合收费或者寻求合资伙伴),潜在的投资者,政府关系方和利益相关者等。
  最后,充分了解你的合作伙伴(政府方),了解作为开发商的管辖权限,合作要求和对项目后期的管理运营周期等。同时,组建一支经验丰富的公共和政府关系团队,协助开发过程顺利进行。
 信息共享准则
二、信息共享准则
  信息共享是PPP项目平等合作的前提。如何为项目中所有的利益相关者建立一个信息共享平台是至关重要的。
  首先,此平台有助于信息互通,尽可能全面的了解合作双方整体实力以及合作意向,同时掌握项目执行中有可能产生的问题。
  第二,平台有助于项目宣传与规划,寻求更多的资金与技术支持。
  第三,通过信息共享平台,合理规划出总体战略实施计划。其中包括筹融资机制,潜在合作伙伴选择,项目完成日期和工作划分时间表等。最后也是最为重要的一点是,根据所有利益相关者的根本利益基础,创建长期有效并可持续发展的盈利运营机制。
 
三、了解互通准则
  在信息共享的基础上,合作双方需要更加深入了解合作伙伴和主要参与者。任何成功合作伙伴关系的起点应该是:所有潜在合作伙伴的利益价值都能够得到有效提升。每个合作者在合作项目中都可能存在不同的利益出发点,所以要对每个合作者的背景,信誉,经验,需求,资金实力,动机,期望和目标做到全面的了解。了解是建立信任的基础,而长久的信任则是项目合作完成的基石。在大多数PPP合作项目中,合作关系就好比是一只四条腿的凳子。除了政企两个最关键的合作伙伴以外,一般还会涉及非政府部门和利益相关组织与个人。比如,环境保护机构,社区等。
  对于政府部门,首先要了解考察私营企业的参与目的。在公共目的相一致的情况下,可以在合作开始之前,向项目主要执行企业设立一个优惠政策基准表格。包括,税收减免,税收增量融资,费用减免,和分区管制等。同时,可帮助私营企业向财政部以及地方财政厅申请项目拨款等,以确保私营企业在项目上的资金可行性和灵活性。
  对于私营企业,可以在项目执行前期,做一个全方面的整体发展调研报告,其中可以包括项目融资,设计,营销,项目管理,风险计量等。充分利用当地银行和民间借贷来进行股权投融资。由于大部分PPP项目,盈利收益往往要经历一个较为长期的过程。所以,PPP合作项目对于私营企业最关键性的要求是在于充足的项目周转资金。
  对于项目中的非营利性组织,主要指社区、慈善机构、基金会和中介机构等。他们可以帮助更多的私人投资者寻找机会参与当地发展项目,从而帮助项目缩小融资差距。而对于项目的利益相关者,大多是指项目进行和完成时所涉及到的将会受影响的方面,比如环境,交通,居民等。他们有对项目发表意见的权利,而政府需要通过公开听证或公开会议来协调民众所提出的不同意见和建议。
  当每一个合作伙伴能够理解他人,并以尊重互信的态度作为合作前提,才能够使合作项目达到多赢的结果。
  对于政府部门,首先要了解考察私营企业的参与目的。在公共目的相一致的情况下,可以在合作开始之前,向项目主要执行企业设立一个优惠政策基准表格。包括,税收减免,税收增量融资,费用减免,和分区管制等。同时,可帮助私营企业向财政部以及地方财政厅申请项目拨款等,以确保私营企业在项目上的资金可行性和灵活性。
  对于私营企业,可以在项目执行前期,做一个全方面的整体发展调研报告,其中可以包括项目融资,设计,营销,项目管理,风险计量等。充分利用当地银行和民间借贷来进行股权投融资。由于大部分PPP项目,盈利收益往往要经历一个较为长期的过程。所以,PPP合作项目对于私营企业最关键性的要求是在于充足的项目周转资金。
  对于项目中的非营利性组织,主要指社区、慈善机构、基金会和中介机构等。他们可以帮助更多的私人投资者寻找机会参与当地发展项目,从而帮助项目缩小融资差距。而对于项目的利益相关者,大多是指项目进行和完成时所涉及到的将会受影响的方面,比如环境,交通,居民等。他们有对项目发表意见的权利,而政府需要通过公开听证或公开会议来协调民众所提出的不同意见和建议。
  当每一个合作伙伴能够理解他人,并以尊重互信的态度作为合作前提,才能够使合作项目达到多赢的结果。
  
四、盈亏共担准则
  在PPP项目中,合作的准则是“合作共赢”,所以在进行合作之前缔约各方需明确项目中所涉及的所有风险和回报。在目前公共/私营合作伙伴关系中,风险和回报的本质可以被形象的描述为“不入虎穴,焉得虎子”。简而言之就是,风险均摊,利益共享。PPP项目和一般的外包型项目相比,可能政企两方所要承担的工作会更加复杂和费时,同时风险也会相应较大,以及公众的争议和接受过程也会更加困难。所以,公私两方,必须共同承担,分责解决。在PPP项目中,盈亏共担的准则优点在于,公私两方可以在项目合作中根据各自的优势和所需分担风险以及回报。
  在整个项目中,政府部门的主要风险来自于对私营合作伙伴的选择,精确核实私营企业的技术和资金能力,将是避免项目破产、延期等风险的首要保障。对于私营企业,及其合作伙伴、股东、持股方和贷款方等。做为唯一的私企合作伙伴,他们的主要风险来自于如何有效分配和使用现有资源。主要风险包括:市场风险、施工风险、所有权风险、利率风险、履约风险等。如何在项目进行中保证足够的现金流;如何最为有效的完成项目并投入使用;如何在项目后期进行可行的回报收益。这都需要纳入私营企业对项目风险的考虑范围之内。所以,咨询顾问针对项目,前期所进行的尽职调查、研究尤为重要。
  对于项目盈利方面,政府部门的主要盈利来自于净财政收益。不仅帮助地方政府解决财政负债和基础建设压力,同时创造就业,增加税收。而私营部门的盈利主要来自于使用服务者(一般指消费者)所支付的使用费用。私营部门(承建方)可根据投资总量向政府协商一定年限的管理权以获得回报。同时,将获得社会以及政府给予的信誉认可。企业自身社会价值能够得到提升。
决策透明
五、决策透明准则
  建立一个明确、合理的决策过程是PPP项目前期工作中最为重要的组成部分。政府部门和私营企业两方都需要阐明并商定应遵循的程序和参与准则。由合同制为主的协议过程,有助于确保合作伙伴之间建立有效的政策和高效的实施方式。此外,以书面化的决策过程增加了项目信息的透明度,也促进了有关该项目的信息共享。
  在政企合作伙伴开启之初,最重要的是要共同创建一个项目的发展路线图,此路线图的重点是再次进行项目评估,制定项目实施方案和时间表。这个路线图的时间限定要更为准确,特别是在项目施工计划,交易方式,融资,设计和规划,以及对环境的审查等。路线图的主要意图在于合作成立之后,联合各方优势和前期承诺的条件,加强信息共享,增进决策的合理有效性,从而促进项目的优化进程。此外,通过建立时间表,也可以使合作双方更好的分配及规划各自的工作安排。在完成路线图之后,合作各方应共同起草一份谅解备忘录,清晰准确的进行相应的工作和职责的分配。同时,通过各种不同机够、人员的加入(NGO),项目可以得到广泛的支持和协同合作。比如使用调解人或中介机构来适当调节当地土地和融资问题等。除此之外,创建制衡机制也是对最终决策有效性的保障。在此机制内,做为唯一资金投入方的私营企业,应有修改融资过程和增加项目盈利等方面信息的权利。为了克服不断变化的条件、时限和冲突,这个过程在项目合作中应具有一定的灵活性。 
 
六、工作协商准则
  如何确定所有缔约方各司其职,对一个成功的PPP合作项目来说至关重要。合作双方必须明确的意识到他们在项目里所需要投入的时间、资金、精力、和资源。
  首先,继续跟进更为详尽的尽职调查。尽管尽职调查是一个项目在筹备阶段的一部分,但是所有合作伙伴需不间断地了解项目中所有可能涉及到的问题,比如技术,资金和公共关系等。通过更详细的尽调预见问题和规避风险。合作关系中的最基本保障就是,合作各方都能够长期、稳定的提供资源支持。
  其次,由于项目过程中涉及诸多部门共同合作,项目进行期间要保持信息共享,所有顾问工作需要共同或提早完成。比如,土地所有权的租赁,环境规划和许可,当地土地利用的法规和要求,建筑场地规划,设计标准、准则等。所有信息需要以一个明确、清晰、透明的方式呈现在信息共享平台中,以保证项目各个阶段如期进行。此外,后备计划也是给PPP项目的一个双保险。在各方的尽职调查中,合作双方不难发现彼此的缺点和限制,比如,预算削减,部门领导变更等。根据这些缺点和限制来准备一个或多个后备计划,是长期公共服务项目能够顺利完成的保障。
  最后、也是最重要的一点,追求创新型公共、私营合作项目的融资方式。在公私合作项目中,最主要的贡献就是合力解决资金和发展问题。做为私营企业,在项目开始初期有责任构建融资计划,该计划书通常包括一下八个基本元素:

1.多渠道公共、私营融资,主要包括国家财政机构,地方二级财政机构,项目发生地政府,私营企业,二级开发商,合作伙伴,如建筑公司和设备运营商等。
  2.公共或私营可用的筹资工具,如收益债券,股票债券和一般债券等。
  3.政府和企业的长期负债情况。
  4.政府拥有的土地总量。
  5.政府和企业的信用评级和债券保险分级。 
  6.各级政府对项目开发、投资、以及运营的奖励。
  7.使用商业合作和新技术等来降低开发成本的可能性。
  8.使用行政手段增加现金流,比如减免附加税,租赁冠名权等。
  制定较为完整、统一、详细的工作协商准则,是PPP合作项目顺利完成,并尽量减少追加预算的先决条件。 
  
七、多型性领导管理准则
  在PPP合作项目的运营中,虽然讲求的是多方协商合作,但仍然需要一个统一的整体领导来明确项目目标,进行项目统筹管理,从而激励督促所有参与者的工作进度。所以,一致性和协调性相结合的领导管理体系,是PPP项目管理的关键。做为政府部门,应从以往的“管理者”转变为“监督者和合作者”,从“国家管理”走向“国家治理”。帮助私营企业疏导项目中所要面临的政策、环境、居民等方面的问题,同时,监督企业的工作进度,给予相应的激励或奖免措施。除此之外,保持管理的持久性和稳定性也尤为重要。在一个长期的基础建设项目中,无论是政府部门或者私营企业方,都不可避免的会经历一届甚至多届的领导转换。公私两方应组织后备管理团队,避免或尽量减少在主要领导更换期间对项目的影响。而做为私营企业部门,应“扬长避短”,提高技术和人员效率管理,促进项目可持续进程。
  多型性领导团队应具备一下几个特征:
  1. 保持团队的完整性。
  2. 了解各自缺点,信任彼此,各司其职。
  3. 对问题本质具有鉴别力。
  4. 尊重每个人的思想意识。
  5. 具有面对困难的勇气和化解矛盾的耐心。
  6. 永保好奇心和求知欲。
  7. 了解过去,考虑现在,尊重未来。
  8. 具有专业的对事情发展的预估能力。
  9. 领导者应胸怀宽广。
  10. 应具有从混乱和矛盾中寻找答案的能力。
  11. 领导者应耐心应对合作者和工作人员的提问。
  总而言之,做为PPP项目的领导者或领导团队,应协调各方、领导统一、承担风险、讲真务实。 
 
八、沟通快速准则
  在PPP项目的合作运营中,定期沟通有助于政企双方,共同承担利益、风险,并确保有效的决策和快速的执行。而一个透明、迅速且有效的沟通渠道则是项目顺利进行的基本保障。
  项目中的沟通方面主要分为内部沟通和外部沟通。内部沟通主要包括,公私双方对于项目前期的目标设定,项目中期的战略规划和项目后期的运营管理等方面的信息、方式和需求的了解与共享。而外部沟通主要是指,为确保广泛支持而与项目外部利益相关者的沟通。公私各方都应广泛听取社会各界对项目的意见和问题,根据这些意见和问题,制定清晰简明的汇报或宣传,通过项目发言人向社会以及舆论发声,来增加社区民众以及投资人对项目的了解与支持。同时,政府方或非盈利部门(大型NGO)领导也可在协商会议中为项目充当“担保人”来确保政治和财政的支持。最后,如若情况允许,项目的二级承包商或承包团队也应参与项目的交流,提出问题、共享信息。
  一个透明、开放、快速的沟通过程,能够广泛的增加潜在利益相关者的支持。但是,同时也要防止市场对项目的过度估值,而产生的资源性障碍。比如,一项新项目合作规划的披露,有可能会影响到土地价格,以及整个项目的最终成果。所以,谨言慎行是对每一个项目个体参与方的基本要求。
  交易公平准则
九、交易公平准则
  公平是谈判交易中的最基本原则。而协商公平的交易结构主要意味着如何公平分摊项目中各项任务,如何让参与方都得到相应的平等满意回报等。在PPP项目中,因私营企业承担了大多数的财务风险,所以在未来的盈利回报中也同样应占比较高。对于政府部门,主要是提供公共服务的基础框架,公共权益和其他公共资源,来支持私营企业活动继续。所以,政府部门所获的大多数利益应来自于有形或潜在的公共利益。比如改善公共基础设施,增加公共资产、就业和税收等,或通过政府咨询和审核项目所产生的行政收益。
  协商公平的交易结构,并不只是指一次会议或者一份文件,它存在于项目的开始直到结束的每个细节过程中。同时,协商公平的交易结构,也是通过以下几点原则来运行和累积的一个过程:通过合作双方的了解互通,在透明的信息共享平台上,共同协商讨论项目所涉及的风险与收益,之后由领导团体根据平等合作的原则分摊、监督施工。所以,公平协商是一个周而复始的过程存在于整个项目中。
  协商公平的交易结构一般具有几点规则:
  1. 合作双方应有充足的时间准备或详细审阅投资意向书。
  2. 尽量避免律师或咨询机构改变项目最终目标。
  3. 在可能的情况下,适度加入相关非盈利、非政府等机构的监督,来确保项目谈判结果的公平性。
  4. 公私双方都应聘请合格的法律和技术咨询顾问。
  5. 给予充足的时间进行最后的谈判协商和调节。
  6. 了解和保持合作伙伴关系的长期性。
  7. 合作双方应以宽容的态度进行适时妥协退让。 
  
十、包容互信准则
  建立以信任为主要核心的合作准则,是PPP项目总体价值中的一个重要组成部分。合作伙伴之间的信任和承诺,是项目最终目标能顺利完成的基础。同时,由于公共部门和私营企业的组成和管理不尽相同,所以在项目中需要多个参与者和实体之间的信任,以便共同决策和承担风险。公私双方还须确保其他利益相关者的信任,如金融投资者和大众,益于项目投融资的灵活性和社会环境的稳定。
  信任是有形的,合作双方可以通过每一次小的合作,和项目前期承诺来努力建立信任。在合作方的挑选过程中也应根据彼此的利益、优劣势来建立基本的信任。政府部门可以根据申请提交的资格表中,对合作伙伴的资历、技术水平和资金量等方面的信息记录来了解合作方。同时,公开透明的招投标过程也可以增加金融投资者和大众对项目的了解和信任。
  合作方选定之后,私营企业可以通过合理的绩效时间表,来提高政府和投资方的信任。与此同时,合作双方快速有效的沟通也是增强彼此信任的关键。不仅是真诚的合作管理,而互惠互利也能够增加伙伴关系的合作性质。最后,建立高度透明的管理运营模式、明确项目最终实现目标、兼用包容互信的态度来沟通误解、协商分歧,才是增强PPP项目合作关系的有效途径。


硕鑫006