发布日期：2026-06-18 
点击次数：217次
打印 
先说破：最近，自然资源部废止了两个政策文件：一是《自然资源部办公厅关于以"三调"成果为基础做好建设用地审查报批地类认定的通知？（自然资办函〔2022〕411号），二是《 自然资源部 国家林业和草原局关于以第三次全国国土调查成果为基础明确林地管理边界规范林地管理的通知》（自然资发 〔2023〕53号）（推荐阅读：自然资源部关于第二批废止政策文件的通知）
再说立：今年3月，自然资源部、国家林草局印发的《关于进一步做好自然资源要素保障的通知》（自然资发〔2026〕38号）明确：用地报批以最新年度变更调查成果为参考，按照国土空间规划和管理要求明确地类属性，保证空间唯一性。
《自然资源要素保障政策问答》进一步解释：用地报批中要考虑国土空间规划确定的规划功能和用途。 其中，涉及耕地和林地地类认定问题，在耕地保护和国土绿化空间专项规划编制工作完成前，对项目涉及使用土地的，应当以最新年度的国土变更调查和林草湿荒普查成果为基础，综合考虑国土空间规划中确定的规划分区和用地，以及地类来源的合法性与合理性，确定报批地类。对具体项目存在地类认定分歧的，采取一事一议方式，由县级自然资源主管部门与林草主管部门共同认定报批地类，确保报批地类的唯一性。后续耕地保护和国土绿化空间专项规划成果启用后，要严格落实按规划管地用地的要求，同时参考国土变更调查和林草湿荒普查成果，进一步比对管理信息，综合作出判断，特别是避免“一刀切”、一味向前追溯的做法。
严格说，这个立，只是提出了地类认定新的思路和原则要求。
一是把规划推到前后。提出今后是按规划管地用地，按照国土空间规划和管理要求明确地类属性，按照《自然资源要素保障政策问答》，目前这个规划是专指耕地保护和国土绿化空间专项规划，主要是解决林地与耕地之争。
二是强调别老拿调查说事儿。对年度变更调查成果重申定位，是“参考”，不能直接拿来做为管理依据。当然这不是新提法，近年来调查部门一直在强调这个定位。2025年7月，自然资源部、国家林草局印发的《关于优化年度国土变更调查规范调查成果应用的通知》（自然资发〔2025〕128号）说得很清楚、很明白：国土调查是例行体检，反映调查时点的国土利用现状，不同于管理中的用地性质，不作为划分部门职责分工和管理范围的依据。坚决杜绝简单依据调查数据进行管理，实际管理工作应以现场核实结果为主，进一步比对规划、审批、执法等管理信息及以往调查成果，充分考虑现状地类 来源的合法性、合规性、合理性，综合作出用地性质判断。
三是提出保证空间唯一性。也就是说，一块地，只能有一个身份证，要么是耕地，要么是林地，要么是建设用地等，不能再出现说不清、争不明的事儿，尤其是“一地多证”。从目前地类认定情况看，主要有三种地类，一是现状地类。即国土变更调查成果认定的地类。二是规划地类。即在国土空间规划和耕地保护和国土绿化空间专项规划中规划的地类。按照《森林法》第八十三条规定，林地是指县级以上人民政府规划确定的用于发展林业的土地。三是登记地类。耕地有承包经营权证、经营权证，林地有林权证，建设用地有不动产登记证。
四是要求不再追溯地类。提出要按照国土空间规划和管理要求明确地类属性，不能再一味向前追溯地类。此前，用地报批要追溯原地类，土地执法中要追溯原地类，只有临时用地明确规定不用追溯地类，而且如何追溯、追溯到什么时间，各地规定也不一样，由此带来的争议、纠纷、官司不断。
在划定“三区三线"尤其是永久基本农田保护红线、建设用地报批、土地执法及耕地保护中，到底如何认定地类，三调以来一直处于混乱状态，现在有了新的思路和原则要求，但很多问题仍然感觉是一头雾水。
比如，耕林专项规划编制完成后，规划的四个空间之内和之外，到底如何认定地类，要有明确说法；不追溯地类了，二调和三调都是建设用地，或二调是耕地，三调是建设用地的，是不是可以明确都按建设用认定管理？村庄内部203范围内的”开天窗“耕地，是不是就可以按建设用地管理了？尤其涉及执法中认定地类，是不是也明确不再追溯原地类了，就按违法用地行为发生时最新或上一年度变更调查地类认定？等等。
陕公网安备61019102000639 技术支持：兄弟网络
硕鑫项目咨询订阅号
加名片