2023年中央一号文件（即《中共中央 国务院关于做好2023年全面推进乡村振兴重点工作的意见》）提出，发展现代设施农业。实施设施农业现代化提升行动。加快发展水稻集中育秧中心和蔬菜集约化育苗中心。加快粮食烘干、农产品产地冷藏、冷链物流设施建设。集中连片推进老旧蔬菜设施改造提升。推进畜禽规模化养殖场和水产养殖池塘改造升级。在保护生态和不增加用水总量前提下，探索科学利用戈壁、沙漠等发展设施农业。鼓励地方对设施农业建设给予信贷贴息。2026年中央一号文件《中共中央 国务院关于锚定农业农村现代化 扎实推进乡村全面振兴的意见》进一步提出：“严守耕地红线，统筹农用地布局优化，严格耕地占补平衡管理，规范补充耕地质量验收，制定耕地保护专项规划。坚决打击各类破坏耕地违法行为，扎实推进农村乱占耕地建房整治工作，严防‘大棚房’等问题反弹回潮。着眼保护耕作层和粮食生产能力，优化耕地调查规则，完善设施农用地管理制度，稳妥有序做好耕地‘非粮化’整改和撂荒地复耕利用。”

一、定义

根据此前设施农业用地管理政策（自然资规〔2019〕4号，该文件已于2026年1月1日废止，但在新政策出台前各地参照其精神执行），设施农业用地包括农业生产中直接用于作物种植和畜禽水产养殖的设施用地。

其中，作物种植设施用地包括作物生产和为生产服务的看护房、农资农机具存放场所等，以及与生产直接关联的烘干晾晒、分拣包装、保鲜存储等设施用地；畜禽水产养殖设施用地包括养殖生产及直接关联的粪污处置、检验检疫等设施用地，不包括屠宰和肉类加工场所用地等。

部分地方在新政策出台前已先行出台地方性规定，例如：云南省自然资源厅、云南省农业农村厅、云南省林业和草原局2026年出台的《关于加强和优化设施农业用地管理的通知》进一步明确，设施农业用地按功能划分为生产设施用地以及与农业生产直接关联的附属、配套等辅助设施用地。丰都县规划和自然资源局、丰都县农业农村委2026年出台的《关于进一步加强设施农业用地管理的通知》明确，农产品展示、餐饮、娱乐、康养、深（精）加工、畜禽屠宰、肉类加工、员工宿舍、科研、展销、住宿、办公、会议、停车场等项目用地必须纳入建设用地管理。以农业为依托的休闲观光度假场所、各类庄园、酒庄、农家乐等用地不属于设施农业用地范围。

二、政策沿革

2007年，国土资源部、农业部《关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》（国土资发〔2007〕220号）指出，畜禽舍等生产设施及绿化隔离带用地按照农用地管理，不需办理农用地转用审批手续；管理和生活用房、疫病防控设施、饲料储藏用房、硬化道路等附属设施属于永久性建（构）筑物，其用地比照农村集体建设用地管理，需依法办理农用地转用审批手续，规模化畜禽养殖用地禁止占用基本农田。

2010年，国土资源部、农业部发布《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发〔2010〕155号），首次提出设施农业用地分为生产设施用地、附属设施用地两大类，明确了相应的用地范围及标准、严禁占用基本农田规定，确定了设施农业用地由县级国土部门和农业部门负责备案。

2014年，国土资源部、农业部发布《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发〔2014〕127号），将设施农业用地分为生产设施用地、附属设施用地、配套设施用地，明确提出平原地区从事规模化粮食生产涉及的配套设施建设选址确实难以避让基本农田的，经论证确需占用的可占用基本农田，但须按数量相等、质量相当的原则予以补划；各类畜禽养殖、水产养殖、工厂化作物栽培等设施建设禁止占用基本农田。根据自然资规〔2019〕4号，该文件已到期，自动废止。

2019年，自然资源部、农业农村部《关于设施农业用地管理有关问题的通知》（自然资规〔2019〕4号）明确：设施农业用地包括农业生产中直接用于作物种植和畜禽水产养殖的设施用地；设施农业属于农业内部结构调整，可以使用一般耕地，不需落实占补平衡；种植设施不破坏耕地耕作层的，可以使用永久基本农田，不需补划；破坏耕地耕作层但难以避让的，允许使用永久基本农田但必须补划；养殖设施原则上不得使用永久基本农田，涉及少量永久基本农田确实难以避让的，允许使用但必须补划；看护房执行“大棚房”问题专项清理整治整改标准，养殖设施允许建设多层建筑；设施农业用地由农村集体经济组织或经营者向乡镇政府备案，乡镇政府定期汇总后汇交至县级自然资源主管部门；该通知有效期为5年。

2020年，自然资源部办公厅《关于设施农业用地上图入库有关事项的通知》（自然资办函〔2020〕1328号）明确要求，自然资规〔2019〕4号文件出台后新建或在建的设施农业用地，原则上在2020年底前全部在设施农业用地监管系统上图入库；4号文件出台前已建的设施农业用地，原则上在2021年6月30日前全部上图入库。

2021年，自然资源部、农业农村部、国家林业和草原局《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》（自然资发〔2021〕166号）明确：永久基本农田不得转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地；严禁新增占用永久基本农田建设畜禽养殖设施、水产养殖设施和破坏耕作层的种植业设施。自该文件发布后，新上的设施农业用地不能再使用永久基本农田。同时要求对耕地转为其他农用地及农业设施建设用地实行年度“进出平衡”。

2026年，根据《自然资源部关于公布第七批已废止或者失效的规范性文件目录的公告》（2026年第1号），《自然资源部 农业农村部关于设施农业用地管理有关问题的通知》（自然资规〔2019〕4号）已正式废止（失效），废止（失效）日期为2026年1月1日。该通知原规定有效期为5年。目前，自然资源部正在拟定设施农业用地管理政策（征求意见稿），正征求相关部门意见。2026年中央一号文件提出“完善设施农用地管理制度”。自然资源部、国家林业和草原局《关于进一步做好自然资源要素保障的通知》（自然资发〔2026〕38号）提出规范设施农业用地管理，支持乡村休闲旅游、生态产业等项目落地，统筹农村土地、林草、湿地等要素配置。

三、设施农业用地管理

（一）范围限定

设施农业用地为农业生产中用于作物种植和畜禽水产养殖的设施用地，按功能分为直接用于农产品生产的生产设施用地和为生产服务、与生产直接关联的辅助设施用地。

作物种植设施用地：生产设施用地指直接用于农作物种植、育种育苗的连栋温室、日光温室、冷棚等设施用地；辅助设施用地指为生产服务的看护房、农资农机具存放用地以及与生产直接关联的检验检疫监测、病虫害防控、农业灌溉、分拣包装、保鲜存储、烘干晾晒、取暖、管理用房等设施用地。

畜禽养殖设施用地：生产设施用地指养殖畜禽舍及运动场、饲料配制等设施用地；辅助设施用地指畜禽粪污处置、检验检疫、消洗转运、疫病防治、无害化处理、分拣包装、冷藏存储、管理用房等设施用地。水产养殖设施用地：生产设施用地指水产养殖池塘、工厂化养殖池、育种育苗场所等设施用地；辅助设施用地指检验检疫、疫病防控、养殖尾水生态化处理、临时存储、分拣包装、农资农机具存放、水利设施、管理服务用房等设施用地。根据部分地方2026年出台的规定（如云南、丰都等），不得纳入设施农业用地范围的类别：经营性粮食存储、加工，屠宰和肉类加工场所；集中兴建的农产品加工、仓储、销售及各类农业废弃物资源化再利用和检疫环保处置等场所用地；农资企业存放农资场所，农机经销维修企业的农机存放、维修场所。

（二）地类管理

根据自然资规〔2019〕4号（该文件已废止，但在新政策出台前各地参照其精神执行），设施农业属于农业内部结构调整，归口农用地管理，可以使用一般耕地。关于占补平衡问题，自然资规〔2019〕4号原规定“不需落实占补平衡”，但2026年中央一号文件已提出“严格耕地占补平衡管理”的总体要求。目前各地对设施农业用地占用一般耕地的占补平衡执行口径尚不统一，建议以项目所在地最新政策为准。设施农业用地应保持农用地属性。设施农业用地被非农建设占用的，应依法办理建设用地审批手续，原地类为耕地的，应落实占补平衡。

（三）耕地占用

可以占用一般耕地，但应严格控制。根据自然资发〔2021〕166号，对耕地转为其他农用地及农业设施建设用地实行年度“进出平衡”，即耕地转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地的，应当通过统筹林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地整治为耕地等方式，补足同等数量、质量的可以长期稳定利用的耕地。

（四）永农占用

根据自然资发〔2021〕166号，严禁新增占用永久基本农田建设畜禽养殖设施、水产养殖设施和破坏耕作层的种植业设施。永久基本农田不得转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地。自该文件发布后，新上的设施农业用地不能再使用永久基本农田。根据《土地卫片执法图斑合法性判定规则》（自然资办发〔2021〕65号，该规则已被修改），占用永久基本农田建设畜禽养殖设施、水产养殖设施的，占用永久基本农田建设破坏耕作层的种植业设施的，判定为非粮化违法违规用地。

（五）林地占用

设施农业用地占用林地的，需按林业管理规定办理使用手续。根据国家林业和草原局办公室《关于生猪养殖使用林地有关问题的通知》（办资字〔2019〕163号），生猪养殖使用林地保护利用规划中宜林地的，可以由养殖企业（户）与农村集体经济组织、林地承包方或经营单位签订租赁合同，报县级林业和草原主管部门备案，这部分宜林地按不改变林地用途使用，不占用林地定额。养殖企业（户）从事养猪活动结束后，要及时恢复林业生产条件。生猪养殖确需使用除宜林地以外的其他林地改变林地用途的，地方各级林业和草原主管部门要在依法依规的基础上进一步简化使用林地审核手续。备案规模以上的牛、羊、驴、鸡等畜禽养殖可参照支持生猪养殖使用林地有关政策执行。

（六）审批管理

设施农业用地实行备案管理，不需办理建设用地审批手续。设施农业用地由农村集体经济组织或经营者在签订土地使用合同后向乡镇政府备案。乡镇政府定期汇总情况后汇交至县级自然资源主管部门。涉及补划永久基本农田的，须经县级自然资源主管部门同意后方可动工建设。

（七）上图入库

设施农业用地由县级自然资源主管部门负责在自然资源部建设的“设施农业用地监管系统”中上图入库，设施农业用地未按要求上图入库的，管理中不予认可。其中县级自然资源主管部门在收到乡镇政府汇交的信息后，10个工作日内，将项目名称、位置等项目概况，以及用地总面积和地块坐标、使用农用地和耕地面积等情况在监管系统上图入库。涉及使用永久基本农田需要补划情形的，落实补划后10个工作日内将相关信息上图入库。

（八）规模管理

各类设施农业用地规模由各省（区、市）自然资源主管部门会同农业农村主管部门根据生产规模和建设标准合理确定。根据自然资源部办公厅《关于保障生猪养殖用地有关问题的通知》，生猪养殖圈舍、场区内通道及绿化隔离带等生产设施用地根据养殖规模确定用地规模；增加附属设施用地规模，取消15亩上限规定，保障生猪养殖生产的废弃物处理等设施用地需要。需要特别说明的是：河北、天津、广东、浙江、山东等省份此前出台的设施农业用地规模标准，均来源于各省份此前出台的实施意见或管理办法。以广东省为例，其配套文件《广东省自然资源厅 广东省农业农村厅关于加强和改进设施农业用地管理的通知》（粤自然资规字〔2020〕7号）已到期。这些省级文件的有效期和具体规定可能各有不同，在具体项目办理中，建议以项目所在地县级自然资源主管部门的最新执行口径为准。

（九）看护房

看护房执行“大棚房”问题专项清理整治整改标准。南方地区控制在“单层、15平方米以内”，北方地区控制在“单层、22.5平方米以内”，严寒地区控制在“单层、30平方米以内”（占地面积超过2亩的农业大棚，其看护房控制在“单层、40平方米以内”）。

（十）可否多层

种植设施用地不能建多层建筑。养殖设施允许建设多层建筑，但要符合相关规划、建设安全和生物防疫等方面要求。海口市2026年发布的《关于规范设施农业用地管理促进现代农业健康发展的通知》（试行）进一步明确，养殖设施可建设多层建筑，但建筑高度不超过24米。

（十一）用途管制

不得改变设施的性质和用途，特别是不能用于改建住宅、私家庄园、别墅，不能用于餐饮、娱乐、康养等经营性用途。设施农业用地应保持农用地属性，相关设施农业用地必须直接用于或直接服务于农业生产。

四、存在问题

（1）选址随意性大，分布小、散、乱；

（2）破坏耕作层，有的甚至占用永久基本农田；

（3）缺乏系统的用地标准及建设标准；

（4）存在超范围使用和擅自改变用途等问题；

（5）与一二三产融合发展用地管理混淆；

（6）设施农业用地后期监管缺位；

（7）违法违规使用认定难，查处难；

（8）设施农业用地使用期限过短或者过长。

五、法律责任

（一）改变用途《土地卫片执法图斑合法性判定规则》明确：将原设施农业用地用于非农业建设的，应判定为新增非农建设违法用地。不按规定使用土地的，擅自或变相将设施农业用地用于非农建设的，自然资源部门可依据《土地管理法》第七十七条查处。《土地管理法》第七十七条：未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。《土地管理法实施条例》第五十七条：依照《土地管理法》第七十七条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米100元以上1000元以下。

（二）占用耕地或永农非法占用耕地或永久基本农田的设施农业项目，属于破坏农用地，适用《土地管理法》第七十五条。《土地管理法》第七十五条：违反本法规定，占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，由县级以上人民政府自然资源主管部门、农业农村主管部门等按照职责责令限期改正或者治理，可以并处罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。《土地管理法实施条例》第五十五条：依照《土地管理法》第七十五条的规定处以罚款的，罚款额为耕地开垦费的5倍以上10倍以下；破坏黑土地等优质耕地的，从重处罚。

六、特别提示

《自然资源部 农业农村部关于设施农业用地管理有关问题的通知》（自然资规〔2019〕4号）已于2026年1月1日正式废止（失效），不再具备法定效力。目前国家层面尚未出台正式替代的新版设施农业用地规范性文件。自然资源部正在拟定设施农业用地管理政策（征求意见稿），正征求相关部门意见。过渡期执行口径：根据广东省自然资源厅2026年8月3日的官方答复，自然资规〔2019〕4号及广东省配套文件“都已到期”，“今年自然资源部拟定设施农业用地管理政策（征求意见稿）正征求相关部门意见，我省也组织对粤自然资规字〔2020〕7号文进行政策评估，在省内外开展设施农业用地管理调研等，加快研究制定新政策。在新的政策文件出台之前，仍执行现行设施农业用地管理政策”。各地实务中，不与自然资发〔2021〕166号等现行耕地管制政策冲突的内容，可参照原有政策精神执行；凡是与自然资发〔2021〕166号、最新耕地保护政策冲突的，一律按新规执行。具体项目办理建议：由于国家层面新政策尚未正式出台，各省份的具体实施细则可能存在差异，建议在具体设施农业用地项目办理前，向项目所在地的县级自然资源主管部门咨询最新的执行口径和具体要求。