发展改革委　旅游局关于印发全国生态

旅游发展规划（2016-2025年）的通知

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　       发改社会〔2016〕1831号

各省、自治区、直辖市发展改革委、旅游委（局）：

为贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中全会关于加快生态文明建设和加快旅游业发展的精神，落实《国务院关于促进旅游业改革发展的若干意见》要求，推动生态旅游持续健康发展，国家发展改革委、国家旅游局在广泛调查研究、科学深入分析、充分征求意见的基础上，组织编制完成了《全国生态旅游发展规划（2016-2025年）》（以下简称《规划》）。《规划》确定了全国生态旅游发展的指导思想、基本原则、发展目标、总体布局、重点任务，提出了六个方面的配套体系建设任务，并就实施保障做了具体安排，是未来十年全国生态旅游发展的重要指导性文件。现将《规划》印发你们，请按此做好相关工作，推动《规划》顺利实施。

各地发展改革和旅游部门要加强沟通协调，细化分解各项任务，密切配合，指导协调生态旅游的资源保护、社区参与、设施建设和区域合作等，同时做好《规划》与其他相关规划的有效衔接，形成工作合力。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　发展改革委

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　旅　游　局

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　2016年8月22日

全国生态旅游发展规划（2016-2025年）

  序　　言

  我国位于亚欧大陆东部，太平洋西岸，地理位置独特，地形地貌复杂，气候类型多样，生物多样性丰富，已建成各类国家级自然保护地3000余处，为发展生态旅游奠定了坚实的资源基础。为贯彻落实《中共中央 国务院关于加快推进生态文明建设的意见》、《国务院关于促进旅游业改革发展的若干意见》，加强对国家重点旅游区域的指导，抓好集中连片特困地区旅游资源整体开发，引导生态旅游健康发展，更好地满足人民群众日益增长的旅游休闲消费需求和生态环境需要，编制本规划。

  本规划所指生态旅游是以可持续发展为理念，以实现人与自然和谐为准则，以保护生态环境为前提，依托良好的自然生态环境和与之共生的人文生态，开展生态体验、生态认知、生态教育并获得身心愉悦的旅游方式。

  规划根据区域资源特色、环境承载力和开发利用现状，将全国生态旅游发展划分为八大片区，明确功能定位和发展方向，实施差别化保护措施，完善基础设施和公共服务，打造生态旅游精品，探索人与自然和谐共生的可持续发展模式。规划是全国生态旅游发展的行动纲领，是推动生态旅游持续健康发展的基础保障。

  规划期限自2016年至2025年，规划范围为全国陆地国土空间及内水和领海（不包括港澳台地区）。

第一章　发展基础

  一、现状问题

  生态旅游作为一种绿色消费方式，自世界自然保护联盟1983年首次提出后，迅速普及全球。20世纪90年代，随着我国实施可持续发展战略，生态旅游概念正式引入中国。经过20多年的发展，生态旅游已成为一种增进环保、崇尚绿色、倡导人与自然和谐共生的旅游方式，并初步形成了以自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园及湿地公园、沙漠公园、水利风景区等为主要载体的生态旅游目的地体系（见附表），基本涵盖了山地、森林、草原、湿地、海洋、荒漠以及人文生态等7大类型。生态旅游产品日趋多样，深层次、体验式、有特色的产品更加受到青睐。生态旅游方式倡导社区参与、共建共享，显著提高了当地居民的经济收益，也越来越得到社区居民的支持。通过发展生态旅游，人们的生态保护意识明显提高，“绿水青山就是金山银山”的发展理念已逐步成为共识。

与此同时，我国生态旅游发展也存在不容忽视的问题。一些地区对生态旅游的认识不到位，只顾眼前利益、局部利益，不重视资源保护和规划设计，搞竭泽而渔式的开发，造成严重的生态破坏和环境污染。部分地区过分追求门票经济，不考虑资源和环境承载，人为增加保护压力，降低旅游质量。相当数量的景区没有充分发挥生态旅游的科普、教育功能，在产品开发、导游解说上过于肤浅和形象化。部分景区所在的社区参与度低，没有决策建议权，利益共享机制缺失。此外，生态资源的保护监督体系也亟待健全。

  二、面临形势

  改革开放特别是“十二五”以来，我国旅游业快速发展，旅游已成为城乡居民日常生活的重要组成部分，成为国民经济新的重要增长点。2015年国内旅游人数达到40亿人次，旅游业总收入4.13万亿元。预计2020年国内旅游人数将突破70亿人次，居民人均旅游次数将从目前不到3次提高到5次左右，旅游产品供求矛盾将持续突出。同时，随着工业化进程加快、城镇化水平提高，人们回归大自然的愿望日益强烈，国内旅游需求特别是享受自然生态空间的需求爆发性增长。旅游消费方式从观光游到观光、休闲、度假并重转变，呈现多样化格局，深层次、体验式、特色鲜明的生态旅游产品更加受到市场青睐，观鸟旅游、探险旅游、科考旅游、生态养生、野生动物观赏等逐渐成为新热点。

但总体上看，我国生态环境仍比较脆弱，生态系统质量和功能偏低，生态安全形势依然严峻，生态保护与经济社会发展的矛盾仍旧突出。十八大明确提出推进生态文明建设，构建生态安全格局，十八届三中全会进一步要求建立空间规划体系，划定生产、生活、生态空间开发管制界限。“十三五”规划《纲要》要求加大生态环境保护力度，为人民提供更多优质生态产品。生态保护作为生态文明建设的重要内容，关系人民福祉，关乎民族未来。为加快推进生态文明建设，更好地满足日益增长的旅游休闲消费需求和生态环境需要，必须加快发展环境友好型、非资源消耗型的生态旅游，有效整合资源，促进融合发展，优化配套体系，加强资源环境国情教育，引导形成正确的生态价值观，树立崇尚生态文明新风尚，推动形成绿色消费新观念，发展负责任、可持续的旅游业，实现人与自然和谐共生。

第二章　总体要求

  一、指导思想

  全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，按照“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，以满足人民群众日益增长的旅游休闲消费需求和生态环境需要为出发点和落脚点，以优化生态旅游发展空间布局为核心，以完善生态旅游配套服务体系为支撑，坚持尊重自然、顺应自然、保护自然，强化资源保护，注重生态教育，打造生态旅游产品，促进绿色消费，推动人与自然和谐发展。

  二、基本原则

  （一）保护优先，合理利用。把保护放在生态旅游发展的首位，正确处理资源保护与利用的关系，坚守生态底线，科学适度开发，推进生态旅游集约化、低碳化、绿色化发展，实现速度、结构、质量、效益相统一，形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式和消费模式。

  （二）优化布局，突出重点。优化生态旅游发展空间布局，以生态旅游片区为依托，以生态旅游协作区、目的地、线路和风景道为载体，因地制宜，分类指导，推动不同地域生态旅游特色化、品牌化、差别化发展。以集中连片特困地区旅游资源整体开发为重点，探索生态旅游发展推动贫困地区脱贫攻坚的新途径。

  （三）统筹协调，融合发展。以建立健全区域合作机制为抓手，在资源保护、产品开发、线路组织、宣传促销等方面开展深度合作，丰富合作方式，提升合作水平，实现一体化发展。以转型升级、提质增效为主线，促进生态旅游与农业、林业、海洋、文化等相关产业和行业融合发展，延伸生态旅游产业链，形成旅游综合服务体系。

  （四）创新机制，多方参与。探索创新生态旅游投融资、环境教育、生态补偿等机制，形成生态保护与旅游发展相互促进、良性循环的新模式。坚持市场在资源配置中的决定性作用，充分发挥政府的引导作用，调动各类市场主体、社会组织的积极性，拓宽参与渠道，让当地居民更多分享生态旅游发展红利。

  三、规划目标

  到2020年，一批重点生态旅游目的地和精品线路基本建成，生态旅游基础设施和配套公共服务进一步完善，生态旅游社区参与更加广泛，带动脱贫攻坚取得明显成效，环境友好型、非资源消耗型的生态旅游理念逐步形成，培育一批生态旅游重点品牌，初步形成全国生态旅游发展的基本格局，成为具有一定国际影响力的生态旅游目的地国家。

到2025年，以生态旅游协作区、目的地、线路和风景道为主体的总体布局基本确立，区域合作机制更加健全、合作模式日益成熟，生态旅游资源保护、产品开发、公共服务、环境教育、社区参与、营销推广、科技创新体系逐步健全，生态旅游在推动生态文明建设中作用全面发挥，国际竞争力显著提升，成为世界生态旅游强国。

第三章　总体布局

  按照全国自然地理和生态环境特征，依据《全国主体功能区规划》、《全国海洋主体功能区规划》、《全国生态功能区划（修编版）》、《全国重要江河湖泊水功能区划（2011-2030年）》、《全国生态保护与建设规划（2013-2020年）》等相关规划，结合各地生态旅游资源特色，将全国生态旅游发展划分为八个片区。不同片区依托自身优势，明确重点方向，实施差别化措施，逐步形成各具特色、主题鲜明的生态旅游发展总体布局。

  一、东北平原漫岗生态旅游片区

  本片区包括大小兴安岭、长白山、辽东丘陵森林，三江平原和东北平原湿地，东北平原西部草甸草原，大兴安岭森林草原等生态区域。总面积约126万平方公里，涉及辽宁省、吉林省、黑龙江省及内蒙古自治区赤峰市、通辽市、呼伦贝尔市、兴安盟。

  重点发展方向是依托森林、湿地、草原及冰雪旅游资源，打造集森林观光度假、冰雪运动休闲、界江界湖界山观光、民俗体验于一体，辐射东北亚的生态旅游片区。加强与日本、韩国、俄罗斯、朝鲜、蒙古国合作，形成图们江流域、日本海等跨境生态旅游线路。

  二、黄河中下游生态旅游片区

  本片区包括燕山、太行山、山东丘陵、秦巴山地森林，黄土高原农业与草原，汾渭盆地与华北平原农业植被等生态区域。总面积约92万平方公里，涉及北京市、天津市、河北省、山西省、山东省、河南省和陕西省。

  重点发展方向是依托黄河沿线自然风光与民俗风情、太行山、燕山、秦岭、冀北草原等生态旅游资源，打造兼具黄河与黄土高原观光、山地观光度假、森林湿地休闲、滨海休闲度假等功能的生态旅游片区。大力推动京津冀旅游一体化发展。加快区域生态旅游快速通道建设，建立区域信息交互网，构建多层级、网络化、多部门协同的安全风险防范、应急救援、安全监督机制。积极拓宽国际生态旅游市场。

  三、北方荒漠与草原生态旅游片区

 本片区包括内蒙古高原东中部典型草原与荒漠草原，内蒙古高原西部山地荒漠，阿尔泰山、天山山地森林草原，柴达木盆地、准噶尔盆地、塔里木盆地荒漠，祁连山森林与高寒草原，帕米尔-昆仑山-阿尔金山高寒荒漠草原等生态区域。总面积约284万平方公里，涉及内蒙古自治区（不包含赤峰市、通辽市、呼伦贝尔市、兴安盟）、甘肃省（不包含甘南州）、宁夏自治区和新疆自治区。

  重点发展方向是依托山岳、草原、森林、绿洲、沙漠戈壁、峡谷及冰雪生态旅游资源，打造具有山岳与戈壁观光探险、草原观光休闲、绿洲度假、雪域体验、少数民族文化体验、户外运动探险等特色的生态旅游片区。加强祁连山、六盘山、贺兰山等跨区域生态旅游发展规划与建设。立足连接亚欧大陆和中国内陆地区的区位优势及边境沿线生态景观优势，加强边境地区生态旅游国际合作。

  四、青藏高原生态旅游片区

  本片区包括藏东-川西山地森林，藏东南热带雨林季雨林，青海江河源区、甘南、藏南高寒草甸草原，藏北高原高寒荒漠草原，阿里山地温性干旱荒漠等生态区域。总面积约225万平方公里，涉及西藏自治区、青海省及云南省迪庆州、四川省甘孜州和阿坝州、甘肃省甘南州。

重点发展方向是依托青藏高原高大山脉、江河源区、高寒草原大体量自然生态资源和神秘多姿的人文生态资源，打造具有高原生态观光与休闲、户外运动、文化生态体验、冰川科考、峡谷探险等特色的生态旅游片区。加强基础设施、旅游公共服务设施和生态环保设施建设，强化生态补偿。促进生态旅游业对特色农牧业及其加工业的融合带动作用。

  五、长江上中游生态旅游片区

  本片区包括武陵-雪峰山与滇中北山地森林，湘赣丘陵山地森林，黔中部喀斯特森林，长江中游平原湿地与农业植被，三峡水库等生态区域。总面积约145万平方公里，涉及江西省、湖北省、湖南省、重庆市、四川省（不包含阿坝州、甘孜州）、贵州省和云南省（不包含迪庆州）。

  重点发展方向是依托大江大河、湖泊湿地、山地森林、特色地貌景观及苗族、彝族、侗族、哈尼族、傣族等少数民族生态旅游资源，打造具有长江及其支流观光、喀斯特与丹霞地貌观光、亚热带森林观光、山岳与湖泊休闲避暑度假、长江流域民俗体验等特色的生态旅游片区。推动罗霄山区、秦巴山区、武陵山区、乌蒙山区等区域的生态旅游扶贫。利用长江经济带区域发展战略机遇，推动长江流域生态旅游协同发展，建设长江黄金旅游带。

  六、东部平原丘陵生态旅游片区

  本片区包括浙闽山地丘陵森林，天目山-怀玉山山地森林，长江三角洲湿地与城郊森林等生态区域。总面积约47万平方公里，涉及上海市、江苏省、浙江省、安徽省和福建省。

重点发展方向是依托江河、湖泊、山岳、湿地、滨海等生态旅游资源，打造世界自然遗产观赏、江南水乡人文生态体验、江河湖泊湿地观光、滨湖滨海休闲运动等特色的生态旅游片区。强化生态旅游土地利用空间管制，合理确定游客容量，加强跨区生态旅游公共服务体系建设。

  七、珠江流域生态旅游片区

  本片区包括桂粤山地丘陵森林，桂粤南部热带季雨林与雨林，珠江三角洲丘陵森林与农业植被等生态区域。总面积约42万平方公里，涉及广东省和广西自治区。

重点发展方向是依托喀斯特地貌资源、岭南山岳资源、江河湖泊资源、温泉资源和壮族、苗族、瑶族等少数民族人文生态资源，利用毗邻港澳、东南亚的区位优势，打造具有山水观光、湖泊山岳休闲度假、健康养生、中越边关探秘、人文生态体验等特色的生态旅游片区。探索建立珠江上下游地区生态补偿机制，强化规划管控，防止生态旅游资源过度开发。加强与东盟生态旅游合作，构建中越边关生态旅游廊道。

  八、海洋海岛生态旅游片区

  本片区位于我国东部与南部，涵盖我国领海及管辖海域、海岛（含海南岛），包括渤海、黄海、东海、南海等，拥有红树林、珊瑚礁、海草床等多种典型海洋生态系统及大于500平方米的岛屿6900多个，总面积约476万平方公里。

  重点发展方向是依托丰富的海洋海岛资源和海上丝绸之路文化资源，打造具有海上观光、海上运动、滨海休闲度假、热带动植物观光等特色的海洋海岛生态旅游片区。积极推进海南国际旅游岛、平潭国际旅游岛建设，推动三沙生态旅游发展。建设国际邮轮港，开辟东盟海上邮轮航线，打造东南亚生态旅游合作区。

第四章　重点任务

  依据生态旅游资源、交通干线和节点城市分布，在八大生态旅游片区基础上，以重要生态功能区为单元，培育20个生态旅游协作区，遴选一批有代表性的生态旅游目的地，通过提升基础设施和公共服务水平，建设200个重点生态旅游目的地，按照生态要素的线性分布和旅游线路组织的基本原则，形成50条跨省和省域精品生态旅游线路，适应日益兴起的自驾车和房车旅游，结合国家整体路网布局，打造25条国家生态风景道，形成点线面相结合、适应多样化需求的生态旅游发展格局。

  一、培育20个生态旅游协作区

  按照国家区域发展总体战略，以跨省域大山、大江、大河区域生态资源为基础，选择旅游资源富集、品牌优势显著、交通基础条件较好的区域，突破行政区划限制，建立合作框架和机制，加强区域合作和资源共享，实现错位发展、集群发展。生态旅游协作区要加强旅游标准、管理和服务对接，加强重点景区与高速公路、高等级公路连接线建设，形成以铁路、公路和航空相结合的旅游立体交通系统，实现跨区域联动发展，进一步推进国家生态旅游示范区建设，依托国家重点生态工程，加强生态建设和环境保护，带动区域经济社会发展和生态文明建设。

  ——燕山太行山生态旅游协作区：重点发展山水休闲游、康体健身游、自然探险游、生态科普游等产品。结合京津等周边城市消费趋势，重点推出适合自驾、生态休闲游的短期旅游线路，构建自驾车房车营地体系。加强冀、晋、蒙三省区旅游合作和资源共享。

  ——环渤海生态旅游协作区：重点发展滨海度假旅游、海洋休闲旅游和海岛生态旅游，培育邮轮、游船、游艇及相关海洋休闲产业。开发环渤海滨海生态休闲度假旅游带，在旅游线路组织、旅游集散体系建设等方面强化合作，逐步建立互送客源、互为旅游目的地的合作机制。

  ——陕蒙晋豫黄河大峡谷生态旅游协作区：大力发展黄河水域观光、黄河峡谷探险、民族风情体验、沙漠观光探险等产品，深入挖掘天下黄河的文化内涵，塑造黄河风情旅游品牌和总体形象。加强沿黄河旅游基础设施和公共服务体系的衔接，建立客源共享机制，联手整治旅游市场秩序，合力打造体现华夏文明、凸显黄河生态的旅游精品线路。

  ——大小兴安岭生态旅游协作区：重点发展森林避暑、草原旅游、养生度假、冰雪旅游、边境旅游、民俗体验等产品，组建大小兴安岭旅游联盟，加强区域旅游通道建设，共同开发精品旅游线路，联合打造森林生态旅游特色品牌。

  ——长白山图们江生态旅游协作区：重点发展边境生态观光、山地度假、森林生态旅游、冰雪旅游、温泉养生和朝鲜族民俗体验等产品，形成鸭绿江-长白山-图们江边境生态旅游带，推进与周边国家旅游合作，实现东北亚地区生态旅游联动发展。

  ——浙皖闽赣生态旅游协作区：重点发展遗产观光、山地休闲、湖泊度假、科普教育等产品，加强黄山、庐山、九华山、三清山、江郎山、武夷山、龙虎山、泰宁等世界遗产地的深度协作，加快皖南国际文化旅游示范区建设，推进公共服务设施区域一体化，搭建区域联合营销与市场共享平台。

  ——罗霄山生态旅游协作区：重点发展自然生态观光、山地养生度假、乡村休闲等产品，支持基础设施和生态保护工程建设，加强历史遗址保护和生态旅游品牌宣传推广，推动生态旅游与红色旅游、文化旅游融合发展，促进跨省协作。

  ——大巴山生态旅游协作区：重点发展山岳生态观光、避暑度假、乡村休闲等产品。创新旅游资源开发模式和旅游产业扶贫机制。加强省际旅游线路连接和区域合作，增强旅游产业整体活力和综合实力。

  ——大别山生态旅游协作区：重点发展森林休闲度假、科考探险、康体健身、研学旅行等产品，有序推进大别山区旅游精准扶贫，建立区域旅游扶贫成果共享机制，有效带动农户就业增收。建设大别山旅游环线公路，探索建立大别山旅游公共服务平台。

  ——武陵山生态旅游协作区：重点发展休闲度假养生、康体健身旅游、科普旅游、乡村休闲等产品，加强宜昌市、恩施土家族苗族自治州、张家界市、湘西土家族苗族自治州、铜仁市、渝东南等地区的合作。

  ——长江中游生态旅游协作区：重点发展水上旅游、自驾车、低空旅游等产品，推动生态旅游与文化旅游、红色旅游融合发展。发挥长江黄金水道和高铁优势，共同打造长江旅游线路和国内外知名旅游品牌。推动区域一体、水陆联动发展，探索生态旅游联合发展模式。

  ——乌蒙山生态旅游协作区：重点发展自然遗产欣赏、山水观光、乡村生态休闲、人文生态体验等产品，促进生态旅游与民族文化旅游融合发展，加强乌蒙山区域省州市之间互联互通，提升城市、景区和口岸的交通条件，形成以高等级公路为主体的快速旅游通道。

  ——滇桂黔喀斯特山水生态旅游协作区：重点发展喀斯特山水观光、森林旅游、养生休闲、边关览胜、民族文化体验等产品。探索特色文化与生态旅游融合发展新路径，发展地方特色旅游商品，加大旅游脱贫攻坚力度，加强区域内交通基础设施衔接，形成优势互补的协作发展格局。

  ——北部湾生态旅游协作区：重点发展滨海度假、滨水旅游、海洋科普、民俗文化体验等产品，完善北海、钦州、防城港城市旅游配套服务设施，建设邮轮游艇码头，加强北部湾与国内其他滨海旅游城市、东南亚滨海国家的旅游合作。

  ——西江生态旅游协作区：重点发展喀斯特地貌与亚热带动植物观光、湖泊生态休闲、生态养生等产品，培育一批具有区域影响力的特色景点和精品生态旅游线路。推进桂林国际旅游胜地建设，规范巴马长寿养生旅游发展，推动设立崇左中越国际旅游合作区。

  ——青甘川三江源区生态旅游协作区：重点发展江河源头生态观光、户外特种旅游、民族文化体验、高原休闲等产品，在严格保护的基础上，改善内外部交通，完善旅游配套设施，挖掘生态保护价值、自然景观展示价值、历史文化原真价值，共同推广“三江之源，中华水塔”品牌形象。

  ——祁连山生态旅游协作区：重点发展山地冰川观光、休闲度假、探险运动和民族风情体验等产品，突出特色旅游城镇建设，破解交通瓶颈，完善沿线旅游服务功能，加强甘肃、青海两省祁连山旅游资源整体开发，建立利益共享、风险共担的联合开发机制。

  ——昆仑山生态旅游协作区：重点发展自然风貌观光、户外特种旅游、民俗与宗教文化体验、科普教育等产品，体现“万山之祖”的文化内涵，实现昆仑山旅游设施共享、线路联动、协同发展。

  ——大香格里拉生态旅游协作区：重点发展高原生态观光、科考探险、康体健身、文化体验等产品，建立务实高效的区域旅游合作机制，加强旅游通道对接，强化安全应急救援，完善旅游公共服务设施，不断扩大和提升“大香格里拉”品牌形象。

  ——贺兰山生态旅游协作区：重点发展生态休闲、避暑度假、岩画欣赏、葡萄酒文化体验等产品，打造环贺兰山黄金旅游圈和葡萄酒文化长廊，推进贺兰山区域旅游公共服务设施标准化建设，打造统一的服务标准、服务标识和票务系统平台。

  二、建设200个重点生态旅游目的地

  依托各类国家级自然保护地，按照向贫困地区、生态脆弱区和生态屏障区倾斜的原则，考虑资源禀赋、交通可达性、开发潜力、示范带动性等因素，在全国范围内遴选出200个重点生态旅游目的地（专栏一），坚持保护优先，高水平规划，高标准建设，加大支持力度，提升公共服务水平，打造受国内外游客欢迎的生态旅游品牌。

c.r