发布日期：2020-09-11 
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国家发展改革委、民政部、国家卫生健康委等部门联合印发《城企联动普惠养老专项行动实施方案》（以下简称《实施方案》），该专项行动聚焦惠普养老，主要围绕“政府支持、社会运营、合理定价”，按约定承担公益，深入开展城企合作。
根据《实施方案》，国家通过中央预算内投资，支持和引导城市政府系统规划建设养老服务体系。参与城市需要制定养老服务体系建设整体规划，研究出台一揽子政策支持包。有条件的城市可通过在土地、规划、融资、财税等方面选择实施27项支持政策，降低养老企业运营成本。目前已有南昌、郑州、武汉、成都、秦皇岛、许昌、宜兴等7个城市入选全国首批试点城市，并与养老企业签约。
在地方政府支持政策清单中，《实施方案》要求土地政策方面，一是设置专门的养老用地类别，纳入土地利用总体规划和年度用地计划指标，区分营利性和非营利性，优先安排土地利用计划；二是养老用地出让起价按不高于同类地段工业用地或同类地段医疗用地评估价评估后确定；三是企业利用闲置设施开发养老的，可先建设后变更土地使用性质。
而企业方面，参与企业要落实投资，提出建设运行方案，明确承担的公益性服务内容并接受社会监督。其中包括，确保将政府提供的土地物业等用于养老机构建设、提供约定数量的床位、承诺服务质量、价格接受政府监管等。此外，今后参与城市名单还将继续扩大，动态更新。
据悉，《实施方案》旨在加强城市养老院建设，持续扩大普惠养老服务有效供给，充分发挥中央预算内投资示范带动作用和地方政府引导作用，进一步激发社会资本参与养老服务积极性，推动养老产业高质量发展。
《方案》明确，到2022年，形成支持社会力量发展普惠养老的有效合作新模式，参加城市每千名老年人养老床位数达到40张，护理型床位占比超过60%，医养深度融合。力争实现“三提升”“两下降”“一满意”的目标。
具体来看，“三提升”是普惠性养老床位数量明显提升，服务质量明显提升，企业可持续发展能力明显提升。“两下降”是通过土地、金融等多种政策组合支持，推动企业建设运营成本下降，服务价格下降。“一满意”是让更多老年人受益，提高民众对社会养老服务的满意度。
自然资源部发布了《关于加强规划和用地保障支持养老服务发展的指导意见》，对于明确养老服务设施用地的价格、方式和手续变更做出了明确的规定。
政策亮点（一）关于养老服务设施的定义
《指导意见》提出，要合理界定养老服务设施用地。明确指出，养老服务设施用地是指专门为老年人提供生活照料、康复护理、托管照护、医疗卫生等服务的房屋和场地设施所使用的土地，包括敬老院、老年养护院、养老院等机构养老服务设施的用地，养老服务中心、日间照料中心等社区养老服务设施的用地等。
（二）依法依规确定土地用途和年期
养老服务设施与其他功能建筑兼容使用同一宗土地的，根据主用途确定该宗地土地用途和土地使用权出让年期。对土地用途确定为社会福利用地，以出让方式供应的，出让年限不得超过50年；以租赁方式供应的，租赁年限不得超过20年。
（三）统筹规划养老服务设施用地空间布局
1.对独立占地的养老服务设施要明确位置、指标等，对非独立占地的养老服务设施要明确内容、规模等要求，为项目建设提供审核依据。新建城区和新建居住（小）区要按照相应国家标准规范，配套建设养老服务设施，并与住宅同步规划、同步建设、同步验收。已建成城区养老服务设施不足的，应结合城市功能优化和有机更新等统筹规划，支持盘活利用存量资源改造为养老服务设施，保证老年人就近养老需求。
2.严格养老服务设施规划许可和核实。市、县自然资源主管部门要严格审查新建住宅项目的建设工程设计方案等，对不符合规划条件、养老服务设施规划设计标准和规范要求的，不予核发建设工程规划许可证，不予通过规划核实。
（四）保障和规范养老服务设施用地供应
1.明确用地规划和开发利用条件。敬老院、老年养护院、养老院等机构养老服务设施用地一般应单独成宗供应，用地规模原则上控制在3公顷以内。出让住宅用地涉及配建养老服务设施的，在土地出让公告和合同中应当明确配建、移交的养老服务设施的条件和要求。鼓励养老服务设施用地兼容建设医卫设施，用地规模原则上控制在5公顷以内，在土地出让时，可将项目配套建设医疗服务设施要求作为土地供应条件并明确不得分割转让。
2.依法保障非营利性养老服务机构用地。鼓励非营利性养老服务机构以租赁、出让等有偿使用方式取得国有建设用地使用权，支持政府以作价出资或者入股方式提供土地，与社会资本共同投资建设养老服务项目。
3.合理确定养老服务设施用地供应价格。以出让方式供应的社会福利用地，出让底价可按不低于所在级别公共服务用地基准地价的70%确定；基准地价尚未覆盖的地区，出让底价不得低于当地土地取得、土地开发客观费用与相关税费之和。以租赁方式供应的社会福利用地，由当地人民政府制定最低租金标准，并在土地租赁合同中明确租金调整的时间间隔和调整方式。
4.规范存量土地改变用途和收益管理。土地使用权人申请改变存量土地用途用于建设养老服务设施，经审查符合详细规划的，市、县自然资源主管部门应依法依规办理土地用途改变手续。建成的养老服务设施由非营利性养老机构使用的，原划拨土地可继续划拨使用，原有偿使用的土地可不增收改变规划条件的地价款等；不符合划拨条件的，原划拨使用的土地，经市、县人民政府批准，依法办理有偿使用手续，补缴土地出让价款；原有偿使用的土地，土地使用权人可以与市、县自然资源主管部门签订国有建设用地有偿使用合同变更协议或重新签订合同，调整有偿使用价款。
5.支持利用集体建设用地发展养老服务设施。农村集体经济组织可依法使用本集体经济组织所有的建设用地自办或以建设用地使用权入股、联营等方式与其他单位和个人共同举办养老服务设施。符合国土空间规划和用途管制要求、依法取得的集体经营性建设用地，土地所有权人可以按照集体经营性建设用地的有关规定，依法通过出让、出租等方式交由养老服务机构用于养老服务设施建设，双方签订书面合同，约定土地使用的权利义务关系。鼓励盘活利用乡村闲置校舍、厂房等建设敬老院、老年活动中心等乡村养老服务设施。
2.政策变化（一）关于养老服务设施的定义
《指导意见》提出，要合理界定养老服务设施用地。明确指出，养老服务设施用地是指专门为老年人提供生活照料、康复护理、托管照护、医疗卫生等服务的房屋和场地设施所使用的土地，包括敬老院、老年养护院、养老院等机构养老服务设施的用地，养老服务中心、日间照料中心等社区养老服务设施的用地等。
2014年发布的国土资源部印发的《养老服务设施用地指导意见》（国土资厅发[2014]11号）对于养老服务设施的规定是专门为老年人提供生活照料、康复护理、托管等服务的房屋和场地设施占用土地，可确定为养老服务设施用地。老年酒店、宾馆、会所、商场、俱乐部等商业性设施占用土地，不属于本《意见》中的养老服务设施用地。
因此，本次自然资源部的指导意见对于养老服务设施的规定增加了医疗卫生服务，养老服务设施的分类也更加具体。
（二）关于农村集体建设用地发展养老服务
自然资源部《指导意见》有关农村集体建设用地发展养老服务的表述中通篇没有提营利性与非营利性养老服务设施，这也表明，之前提倡的农村集体建设用地发展非营利性养老服务政策已经放开。农村集体建设用地发展养老服务的方式也更加明确，《指导意见》指出，农村集体经济组织可依法使用本集体经济组织所有的建设用地自办或以建设用地使用权入股、联营等方式与其他单位和个人共同举办养老服务设施。
符合国土空间规划和用途管制要求、依法取得的集体经营性建设用地，土地所有权人可以按照集体经营性建设用地的有关规定，依法通过出让、出租等方式交由养老服务机构用于养老服务设施建设，双方签订书面合同，约定土地使用的权利义务关系。
这表明，之前政策重点强调的农村集体建设用地发展养老服务用于集体经济组织内部成员使用的规定也在逐渐淡化，农村集体经营性建设用地也可以出租给养老机构用于发展养老服务。
（三）关于社会福利用地价格
《指导意见》更加明确了社会福利用地的价格，明确规定出让底价可按不低于所在级别公共服务用地基准地价的70%确定；基准地价尚未覆盖的地区，出让底价不得低于当地土地取得、土地开发客观费用与相关税费之和。以租赁方式供应的社会福利用地，由当地人民政府制定最低租金标准，并在土地租赁合同中明确租金调整的时间间隔和调整方式。这大大减轻了养老企业的用地负担。
3.养老产业研究观点自然资源部发布的《关于加强规划和用地保障支持养老服务发展的指导意见》最大的亮点和进步就是规定了社会福利用地的出让和租赁价格，这就大大减轻了养老企业的用地成本。此外，《指导意见》对于养老服务设施的定义相较2014年的定义更加明确，内涵更加丰富，这对于理清养老服务设施的相关政策操作具有十分重要的意义。最后，关于农村集体建设用地发展养老服务政策延续了近两年相关政策的表述，不在将农村集体建设用地仅仅限制在发展非营利养老服务和用于本集体组织成员，明确了农村集体建设用地发展养老服务的方式。
c.r
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